της Ράνιας Κλουτσινιώτη

Το πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα την τελευταία δεκαετία

Η Μελέτη του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού εκπονήθηκε (2) από διεπιστημονική ομάδα 30 ατόμων και ολοκληρώθηκε τον Μάρτιο του 2007. Έκτοτε έχει παρέλθει ένας χρόνος και έχει χυθεί αρκετή μελάνη. Σημειώνω μόνον ότι η προηγούμενη σχετική μελέτη είχε ανατεθεί στο Γραφείο Δοξιάδη και η Τελική Έκθεσή της ολοκληρώθηκε και υπεβλήθη το 1976, δηλαδή τριάντα χρόνια πριν. Θα επιχειρήσω να περιγράψω συνοπτικά το γενικότερο πλαίσιο, στη χρονική συγκυρία της τελευταίας δεκαετίας, με βάση το οποίο εκπονήθηκε αφ’ ενός η Μελέτη και αφ’ ετέρου το Σχέδιο Κοινής Υπουργικής Απόφασης (ΚΥΑ).

Στο Πότσνταμ, το 1999, υπογράφεται το κείμενο και οι συνοδευτικοί χάρτες του Σχεδίου Ανάπτυξης του Κοινοτικού Χώρου από τους Υπουργούς Περιβάλλοντος των 15 χωρών-μελών και τον ίδιο χρόνο ψηφίζεται από την Βουλή των Ελλήνων ο Ν.2742/99 «Χωροταξικός σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη… κλπ», ο οποίος προβλέπει την εκπόνηση και τη θεσμοθέτηση του Γενικού, των Ειδικών και των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων. Ακολούθησε η εκπόνηση των 12 Χωροταξικών Περιφερειακών Πλαισίων, τα κύρια συμπεράσματα των οποίων, με αποφάσεις των αντίστοιχων Περιφερειακών Συμβουλίων, θεσμοθετήθηκαν με ΦΕΚ το 2003. Για την Αττική δεν εκπονήθηκε ούτε θεσμοθετήθηκε μελέτη, προφανώς για να μην αναφανούν προβλήματα σχετικά με τις αυθαίρετες χωροθετήσεις των σημαντικών Ολυμπιακών εγκαταστάσεων.

Συγχρόνως, με βάση τα συμπεράσματα των Περιφερειακών Σχεδίων, επιχειρήθηκε να συγκροτηθεί μια ad hoc πρόταση για το Γενικό Χωροταξικό Πλαίσιο, από μελετητική ομάδα αποτελούμενη κυρίως από πανεπιστημιακούς. Διατυπώθηκε ένα γενικόλογο πόρισμα αρχών υπό μορφή Σχεδίου ΚΥΑ και προωθήθηκε το 2003 για διαβούλευση στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας, όπου και ψηφίστηκε σχεδόν ομόφωνα, με το σκεπτικό ότι διέθετε συνεκτικότητα ως προς τις προθέσεις και ότι η περαιτέρω εξειδίκευσή του θα δρούσε ευεργετικά για τον τόπο. Έκτοτε αγνοείται η τύχη του, δεν μάθαμε ποτέ εάν κατετέθη στην προβλεπόμενη από τον νόμο Κυβερνητική Επιτροπή.

Το 2006, τρία χρόνια αργότερα, άρχισε η παρούσα προσπάθεια, με την οποία δεν ήταν πολιτικά δυνατόν να επαναληφθεί το ad hoc εγχείρημα του παρελθόντος και άρα προκηρύχτηκε και ανετέθη Μελέτη. Αξίζει να τονιστεί ότι κατά την προγραμματική περίοδο του Γ΄ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης, την οποία διαχειρίστηκαν εξ ίσου οι κυβερνήσεις του ΠΑ.ΣΟ.Κ. και της ΝΔ, εξελίσσεται στη χώρα μια Επιχείρηση Χωροταξική Ανασυγκρότηση, η οποία θα συνεχιστεί και θα χρηματοδοτείται και από το Δ΄ ΚΠΣ, ανάλογης εμβέλειας και βαρύτητας με αυτήν του Αντώνη Τρίτση την περίοδο 1983-85, την Επιχείρηση Πολεοδομική Ανασυγκρότηση. Σήμερα, πέρα από το Γενικό και τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια, χρηματοδοτείται από το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Περιβάλλον η εκπόνηση των εξής μελετών: Ρυθμιστικά Σχέδια για επιλεγμένα αστικά κέντρα, Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια (ΓΠΣ), Σχέδια Χωρικής και Οικιστικής Οργάνωσης των Ανοικτών Πόλεων (ΣΧΟΟΑΠ) – ένα πρόγραμμα δηλαδή που θα επιχειρήσει να καλύψει το σύνολο του ελληνικού χώρου. Όμως, για τα κατώτερα –πλην όμως κρίσιμα, λόγω του ότι οι προτάσεις τους τυγχάνουν και άμεσων εφαρμογών– επίπεδα σχεδιασμού, δηλαδή τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΟΑΠ, δεν έχει προβλεφθεί κανενός είδους κεντρικός συντονισμός, με αποτέλεσμα η Επιχείρηση να έχει υποβαθμιστεί σε απλή χρηματοδότηση των δήμων, ενώ οι μελέτες σε όμορες χωρικά περιοχές δεν διαθέτουν τις περισσότερες φορές συγγενείς προτάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.

Όμως, από το 1985, με τις γενναίες χρηματοδοτήσεις του Μεσογειακού Ολοκληρωμένου Προγράμματος και των τριών ΚΠΣ, χωροταξία ασκείται καθημερινά, με πόρους να κατευθύνονται προς συγκεκριμένα δημόσια έργα και χωρικούς προορισμούς, δίχως να υπάρχει Εθνικό Χωροταξικό Σχέδιο, ούτε οι ανάλογες θεσμικές ρυθμίσεις. Προφανώς, αφ’ ενός η πραγματοποίηση των έργων και αφ’ ετέρου η παρουσία τους στους συγκεκριμένους χώρους δημιουργούν σοβαρές επιπτώσεις, οι οποίες δεν είχαν προηγουμένως εκτιμηθεί, ως όφειλε. Για παράδειγμα, οποιαδήποτε μετέπειτα προσπάθεια προγραμματισμού και σχεδιασμού του ελληνικού χώρου είναι φανερό ότι δεν μπορεί να προσπεράσει τις αναπτυξιακές, περιβαλλοντικές και χωρικές επιπτώσεις από:

  • το γεγονός της υπέρβασης (κατάργησης) του φυσικού φραγμού της Πίνδου, όπου δημιουργήθηκαν μεγάλες οδικές σήραγγες,
  • τη μη πρόβλεψη σιδηροδρομικής σύνδεσης στη γέφυρα Ρίο–Αντίρριο, ή ακόμη και
  • το ότι τελικώς δεν κατέστη δυνατή η ανατροπή του ελληνικού μοντέλου της «κεντροφιλίας», παρόλο που επιχειρήθηκε, με τη χρήση διάφορων και επίμονης διάρκειας μέσων.

Η Μελέτη του Εθνικού Χωροταξικού Πλαισίου και η προωθούμενη ΚΥΑ

Τι συνέβη λοιπόν και δημιουργήθηκε τέτοια αντίθεση και τέτοιας έκτασης αμφιβολίες για την ποιότητα του προωθούμενου στην Κυβερνητική Επιτροπή και μετά στη Βουλή Σχέδιο ΚΥΑ; Για να γίνω κατανοητή και να τεκμηριώσω περαιτέρω την άποψή μου, θα παραθέσω μερικά παραδείγματα.

Η διαδικασία διαβούλευσης στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας

Αυτονόητα όλοι οι φορείς οι οποίοι συμμετέχουν με εκπροσώπους στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας θεωρούν θετική την κίνηση της διαδικασίας για τη θεσμοθέτηση του Εθνικού Χωροταξικού Σχεδίου, το οποίο από τη φύση του αφορά στις δραστηριότητες όλων ανεξαιρέτως των υπουργείων. Αυτονόητα, επίσης, οι παντός τύπου μελετητές θεωρούν θεμιτή τη διαφοροποίηση ανάμεσα στις χωρικές και πολεοδομικές ρυθμίσεις που προωθεί η εκάστοτε πολιτική ηγεσία και σε αυτές που απορρέουν από τις προτάσεις των επιστημονικών μελετών, υπό την προϋπόθεση όμως ότι οι τυχόν διαφοροποιήσεις θα είναι τεκμηριωμένες και θα αποτελούν προϊόντα πολιτικής ή συμπληρωματικής επιστημονικής προσέγγισης. Αναθέτουμε μελέτες προκειμένου να αξιοποιήσουμε τα συμπεράσματά τους. Αλλιώς, ποιο το νόημα;

Επειδή όμως στην προκείμενη περίπτωση, με ευθύνη των πολιτικών προϊσταμένων του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., σε καμία φάση δεν υπήρξε θεσμική συνεργασία με τα συναρμόδια υπουργεία και φορείς, ούτε και είχε προηγηθεί δημόσιος διάλογος και διαβούλευση με τους κοινωνικούς εταίρους, εύλογο είναι να δημιουργούνται ερωτηματικά για τα αίτια τέτοιας έκτασης διαφοροποιήσεων ανάμεσα στη Μελέτη και το Σχέδιο ΚΥΑ. Αν μάλιστα αναλογιστεί κανείς πως το συγκεκριμένο Σχέδιο, μετά τη διαβούλευση στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας, όπου υποτίθεται ότι θα αποκτούσε χαρακτηριστικά μιας προγραμματικής πολιτικής, κοινωνικής και οικονομικής συμφωνίας, καταψηφίστηκε όχι μόνον από τους μισούς συμμετέχοντες φορείς, αλλά και από τους τρεις καθ’ ύλην αρμόδιους, δηλαδή το ΤΕΕ, τον ΣΑΔΑΣ και τον ΣΕΠΟΧ, τότε κάτι τρέχει στο βασίλειο της Δανιμαρκίας. Είναι δυνατόν οι φορείς που χρόνια τώρα παλεύουν για τη χωροταξία να μην προσυπογράφουν ένα υποτίθεται προωθημένο σχέδιο ΚΥΑ, ενώ έχουν προσυπογράψει ένα κείμενο γενικών αρχών εδώ και τέσσερα χρόνια;

Η διοικητική ανασυγκρότηση της χώρας

Μία από τις έξι –όλες και όλες– επιταγές του άρθρου 6 του Νόμου, το οποίο προσδιορίζει το περιεχόμενο του Γενικού Πλαισίου, αναφέρεται στην αναγκαιότητα για «γεωγραφική ανασυγκρότηση της χώρας, με σκοπό τη δημιουργία βιώσιμων διοικητικών και αναπτυξιακών ενοτήτων σε διαπεριφερειακό επίπεδο».

Στην Ελλάδα εξακολουθούν να υφίστανται έντονα τα γνωστά διαρθρωτικά προβλήματα και οι ανεπάρκειες της περιφερειακής ανάπτυξης, η υπέρβαση των οποίων δεν μπορεί να είναι παρά προς την κατεύθυνση της διεύρυνσης και της ενίσχυσης των θεσμών της αποκέντρωσης και της αυτοδιοίκησης –με πρώτο βήμα τη δημιουργία ισχυρών και δημογραφικά εύρωστων περιφερειών, καθώς και αιρετών περιφερειακών δομών– έναντι του κρατικού συγκεντρωτισμού.

Από την Μελέτη, με αξιολόγηση των οικονομικών, δημογραφικών και κοινωνικών δεικτών της χώρας, προέκυψε ότι η θέση της Αθήνας –και δευτερευόντως της Θεσσαλονίκης– συνεχίζει να ενισχύεται και να ισχυροποιείται και ότι οι εξελίξεις μπορεί να αντιστραφούν μόνον στην περίπτωση που θα αποκτήσουν οι περιφέρειες της χώρας μας δημογραφική και οικονομική ευρωστία. Στην Ελλάδα δεν υπάρχουν δεκατρείς περιφέρειες, όπως πιστεύεται, αλλά μία και μόνη με κέντρο την Αθήνα, όπου και λαμβάνονται όλες οι αποφάσεις από την μοναδική αιρετή κεντρική κυβέρνηση. Αυτή αποφασίζει από την πολιτική για την παιδεία έως… αν θα επισκευαστεί ο μώλος σε ένα νησί. Στις χώρες του ευρωπαϊκού κέντρου οι περιφέρειες έχουν όραμα και παράγουν πολιτική. Στη χώρα μας περιφερειάρχης είναι συνήθως κάποιος υποψήφιος βουλευτής του εκάστοτε κυβερνώντος κόμματος ο οποίος δεν εξελέγη στις τελευταίες εκλογές.

Στο Σχέδιο ΚΥΑ που κατατέθηκε στο Εθνικό Συμβούλιο, και στη συνέχεια στην Κυβερνητική Επιτροπή, δεν περιλαμβάνονται συγκεκριμένες προτάσεις, έστω διαφοροποιημένες από πλευράς Υπουργείου σε σχέση με αυτές της Μελέτης, οι οποίες, εάν υπήρχαν, θα συνεπάγονταν διαφορετική διοικητική δομή και άλλου τύπου οργάνωση των δικτύων της χώρας: οικιστικού δικτύου, μεταφορικών και ενεργειακών υποδομών, ανάδειξης και διαχείρισης του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος κατά ενότητες, κλπ. Στο Σχέδιο ΚΥΑ οι σχετικές ρυθμίσεις μεταφέρονται στις ελληνικές καλένδες, ώστε ο χώρος –νοούμενος ταυτόχρονα ως φυσικό και πολιτιστικό αγαθό– να εξακολουθήσει να παραμένει φέουδο των εκάστοτε κυβερνήσεων. Δυστυχώς, είμαι υποχρεωμένη να επισημάνω ότι η αναγκαιότητα πολιτικής αποκέντρωσης φάνηκε, με τον πιο έντονο τρόπο, με τις πυρκαγιές του καλοκαιριού και την παντελή οργανωτική αδυναμία των υφιστάμενων διοικητικών δομών, η οποία και αποκαλύφθηκε σε όλο της το μεγαλείο.

Η έλλειψη νησιωτικής πολιτικής [ χάρτης 7 (Μελέτη) και 5 (ΚΥΑ): χωρική ολοκλήρωση – πόλοι και άξονες ανάπτυξης ]

Στο άρθρο 6 αναφέρεται, επίσης, ότι στο Γενικό Πλαίσιο καθορίζονται οι βασικές κατευθύνσεις για «τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη του νησιωτικού και άλλων κρίσιμων περιοχών του εθνικού χώρου».

Όμως, στο Σχέδιο ΚΥΑ η Ελλάδα δεν αναγνωρίζεται ως νησιωτική χώρα. Οι προβλεπόμενοι χερσαίοι άξονες ανάπτυξης είναι πυκνοί, αλλά οι νησιωτικοί ανύπαρκτοι. Δεν διατυπώνονται προτάσεις για την ανασυγκρότηση του Αιγαίου, αλλά ούτε και των Ιονίων Νήσων, σε συσχετισμό με την υποστήριξη πολυπολικού οικιστικού πλέγματος, αναγκαίου για την υπέρβαση της μονόπλευρης εξάρτησης των νησιών από την Αθήνα και τη Θεσσαλονίκη. Η Μελέτη πρότεινε συγκεκριμένα μέτρα για τη συνεργασία των αστικών κέντρων των νησιών (Ηράκλειο, Ερμούπολη, Ρόδο, Μυτιλήνη, κλπ) και τη δημιουργία ενός πλέγματος αξόνων –με θαλάσσιους και αεροπορικούς διαδρόμους μεταξύ τους, που δεν θα επικεντρώνεται κατ’ ανάγκην προς τους δύο αστικούς πόλους. Η ανάπτυξη συγκοινωνιακών διαδρόμων σε τοπικού χαρακτήρα διαδρομές δεν εμπίπτουν στις απαγορεύσεις περί ανταγωνισμού της ΕΕ και επομένως δύνανται να επιδοτούνται από αυτήν, για τη συγκράτηση και την περαιτέρω τόνωση του μόνιμου πληθυσμού στα νησιά και την εκεί εγκατάσταση ορισμένου τύπου επιχειρήσεων, που σήμερα είναι δυνατή λόγω της εξέλιξης της τεχνολογίας και της τηλεματικής.

Η εκτός σχεδίου δόμηση και το οικιστικό δίκτυο. Η συμπαγής πόλη

Κατ’ αναλογία, και με δεδομένη την κατάσταση στο χώρο από την εκτός σχεδίου δόμηση και την ανεξέλεγκτη επέκταση των αστικών κέντρων, συνήθως με αυθαίρετη δόμηση (εις βάρος του τόπου, των παραγωγικών δραστηριοτήτων και του περιβάλλοντος), στο Γενικό Πλαίσιο θα πρέπει να περιλαμβάνονται χωρικές πολιτικές και συγκεκριμένα μέτρα, τα οποία πρόκειται να ληφθούν με σφικτό χρονοδιάγραμμα, για την προστασία του αστικού τοπίου και των τοπίων της υπαίθρου από την συνεχιζόμενη με έντονους ρυθμούς καταστροφική οικιστική ανάπτυξη. Καλύπτεται, άραγε, τέτοιος στόχος με μια απλή αναφορά στην αναγκαιότητα, γενικά και αόριστα, της αντιμετώπισης της αυθαίρετης δόμησης, καθώς και της σταδιακής κατάργησης της εκτός σχεδίου δόμησης και της οργάνωσης των σχετικών δραστηριοτήτων (πρώτης και δεύτερης κατοικίας, βιομηχανίας, τουρισμού, κλπ) σε πολεοδομημένους υποδοχείς; Τι περιμένουμε; Να κτιστεί και να καλυφθεί από τσιμέντο το σύμπαν…;

Πολιτιστικό και φυσικό απόθεμα. Έρευνα και τεχνολογία [ χάρτες 12 (Μελέτη) και 10.3 (Μελέτη): ενότητες φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος / ισότητα πρόσβασης στη γνώση ]

Αναμφίβολα, τον ένα από τους δύο τομείς συγκριτικών πλεονεκτημάτων, στον οποίο θα πρέπει να οικοδομηθεί η ανάπτυξη της χώρας, αποτελεί η ενίσχυση της «έρευνας-τεχνολογίας-καινοτομίας» και ειδικά η ανάπτυξη των δικτύων πληροφοριών και επικοινωνιών, με περαιτέρω προώθηση της τεχνογνωσίας και της ερευνητικής υποδομής, αλλά και η προώθηση των δυνατοτήτων για απόκτηση συγκριτικού πλεονεκτήματος στις υπηρεσίες υγείας και εκπαίδευσης. Τον δεύτερο τομέα –και ίσως τον σημαντικότερο– αποτελεί η εκμετάλλευση των δυνατοτήτων για συνδυασμένη ανάδειξη του ποικιλόμορφου φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, με την οργάνωση δικτύων ολοκληρωμένων και πολλαπλών παρελθόντων, που θα ενσωματώνει αφ’ ενός τη σύγχρονη πολιτιστική παραγωγή και αφ’ ετέρου την προβολή τους ως διεθνών εστιών πολιτιστικής παραγωγής.

Προκειμένου να επιτευχθούν τέτοιοι στόχοι δεν απαιτούνται μόνο χρηματικοί πόροι, αλλά και υψηλού επιπέδου ανθρώπινο δυναμικό, που να διαθέτει παιδεία, γνώσεις και ικανότητα διαχείρισης των κινδύνων και αξιοποίησης των ευκαιριών. Η χώρα οφείλει να παρέχει ευκαιρίες στην κοινωνία των πολιτών για τη δημιουργία ισχυρών και αποτελεσματικών μηχανισμών για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος –στον χερσαίο και στον θαλάσσιο χώρο–, ώστε η περαιτέρω ανάπτυξή της να μην αντιστρατεύεται το κύριο συγκριτικό της πλεονέκτημα.

Αντ’ αυτών, από το τελευταίο Σχέδιο της ΚΥΑ, όπως κατατέθηκε στη Βουλή, αφαιρέθηκαν οι αναφορές στην πολιτιστική κληρονομιά και τα μνημεία, ενώ οι σχετικές με το θέμα αναφορές, που υπήρχαν στη Μελέτη, για την ορθολογική οργάνωση των πανεπιστημιακών σχολών και ερευνητικών ιδρυμάτων είχαν αφαιρεθεί από την αρχή.

Συμπέρασμα: Η προσπάθεια δεν πρέπει να ακυρωθεί

Όσο προχωρούν οι διαδικασίες διαλόγου, το Σχέδιο ΚΥΑ αντί να εμπλουτίζεται απονευρώνεται συνεχώς. Σιγά σιγά αφαιρείται ό,τι αναφέρεται σε αρμοδιότητες άλλων υπουργείων, ώστε να κυρωθεί ένα Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού που θα περιέχει τις λιγότερες δυνατές ρυθμίσεις και που θα έχει τις μικρότερες αντιδράσεις.

Προσωπικά, η γενική μου άποψη, ως μελετήτρια και ως εκπρόσωπος του ΤΕΕ στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας, είναι ότι το Σχέδιο ΚΥΑ πρέπει να αναμορφωθεί, να συμπληρωθεί και να εμπλουτιστεί κατάλληλα και στη συνέχεια να κυρωθεί από τη Βουλή. Το «νέο» Γενικό Πλαίσιο, που θα διαμορφωθεί, οφείλει να απαντά στις επιταγές του Νόμου. Είναι τώρα η στιγμή να παραμεριστούν οι μικρότητες και να κληθούν οι ηγεσίες όλων των υπουργείων να συμβάλουν στην κοινή προοπτική για τα θέματα των αρμοδιοτήτων τους, όταν αυτά επικαλύπτονται. Η χώρα επιβάλλεται να αποκτήσει θεσμοθετημένο χωροταξικό σχέδιο –επικεντρωμένο στην προστασία του περιβάλλοντος και του χώρου–, έστω και εάν είναι ατελές.

(1) Το κείμενο βασίστηκε σε ομιλία της γράφουσας στην εκδήλωση που οργάνωσε η Καθημερινή και ο Σκάι στις 5 Μαΐου με θέμα το Εθνικό Χωροταξικό. Ο τίτλος αποτελεί παράφραση σε σχόλιο που έκανε ο Δημήτρης Παξινός, πρόεδρος ΔΣΑ.

(2) Η Μελέτη ανατέθηκε στα γραφεία μελετών «Θύμιος Παπαγιάννης και συνεργάτες – ΑΕΜ», Ουρανία Κλουτσινιώτη, Αριστείδης Ρωμανός, «ΟΜΙΚΡΟΝ ΕΠΕ» και Σπύρος Παπαγρηγορίου, από όπου και οι χάρτες.

Η Ράνια Κλουτσινιώτη είναι μελετήτρια, από τους επικεφαλής της ομάδας που εκπόνησε τη Μελέτη του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και εκπρόσωπος του ΤΕΕ στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας

Advertisements