της Μάρως Ευαγγελίδου

Το θέμα της εκτός σχεδίου δόμησης και της κατάργησής της απασχόλησε ιδιαίτερα την κοινή γνώμη με αφορμή το εθνικό χωροταξικό. Έτσι γίνεται πάντα, τα ΜΜΕ εντοπίζουν αυτά που κρίνουν ότι αφορούν τον πολίτη, κυρίως ως ιδιοκτήτη γης και κάνουν παιχνίδι, δίνοντας πάσα στον Υπουργό να καθησυχάσει «τον Έλληνα που είναι δεμένος με τα 4 στρέμματα»…

Έχει σχέση το Εθνικό Χωροταξικό με την εκτός σχεδίου; Κανονικά όχι, με την έννοια ότι πρόκειται για στρατηγικό σχέδιο γενικών κατευθύνσεων που θα όφειλε να επικεντρώνεται στις αναπτυξιακές επιλογές και τη χωρική τους έκφραση με όρους αειφορίας και να μην εισέρχεται σε θέματα με τόσο εξειδικευμένο ρυθμιστικό χαρακτήρα. Επειδή όμως στην Ελλάδα η εκτός σχεδίου δόμηση λειτουργεί σαν μια γενικευμένη χωρική ρύθμιση που επιτρέπει την ανοργάνωτη χωρική ανάπτυξη, δεν θα μπορούσε να μην αντιμετωπιστεί στο πρώτο εγχείρημα εθνικού χωροταξικού. Η άνευρη και γενικόλογη διατύπωση: «σταδιακός περιορισμός και βαθμιαία υποκατάσταση της εκτός σχεδίου δόμησης με κατάλληλες σχεδιαστικές ρυθμίσεις …» που περιείχε το σχέδιο που δόθηκε σε διαβούλευση δέχθηκε την κριτική πολλών φορέων (ΕΝΑΕ, ΚΕΔΚΕ, ΣΕΒ ΣΕΠΟΧ, Αρκτούρος) ως ελλιπής, αόριστη και χωρίς χρονοδιάγραμμα. Το επόμενο σχέδιο συμπληρώθηκε με υποδείξεις «σχεδιαστικών ρυθμίσεων», οι οποίες προβλέπουν π.χ. τη δημιουργία ζωνών στον εξωαστικό χώρο (για παραγωγικές χρήσεις, προστασίας της φύσης και του τοπίου, περιορισμού της κατάτμησης κ.ά ). Επί των νέων αυτών διατυπώσεων δεν έχει υπάρξει τοποθέτηση φορέων οι οποίοι, σύμφωνα με δηλώσεις, θα κληθούν να τοποθετηθούν στη Βουλή.

Ο διάλογος στο Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξίας έδειξε ότι ωριμάζει πλέον μια συνείδηση σχεδιασμού στην κοινωνία. Η νομολογία του ΣτΕ, επίσης, ενισχύει τις συνταγματικές επιταγές και παρέχει μια γερή βάση παρέμβασης, εισάγοντας τη διάκριση μεταξύ φυσικού προορισμού του ακινήτου και νομικού: ο φυσικός προορισμός δεν είναι η δόμηση, αλλά η αγροτική εκμετάλλευση – δηλαδή αυτό που απλά λέγεται στα συμβόλαια «αγροτεμάχιο», πρέπει να νοείται και ως τέτοιο. Η ιδιοκτησία αποκτά άλλον προορισμό (οικόπεδο) και προστατεύεται ως τέτοια από το Σύνταγμα με τη θεσμοθέτηση σχεδίων που ρυθμίζουν δικαιώματα και περιορισμούς δόμησης, θέση που συνδέεται με τη συνταγματική αναγνώριση του ρόλου του σχεδιασμού, ο οποίος κυρίαρχα αποσκοπεί στην προστασία του περιβάλλοντος. Μια άλλη συνταγματική διάσταση, λιγότερο συζητημένη, συνδέεται με τους υψηλούς συντελεστές δόμησης που παρέχει η εκτός σχεδίου, ιδίως στις παραγωγικές χρήσεις (βιομηχανία 0,9 ως 1,2 και ξενοδοχεία 0,2). Λόγω αυτών, δεν είναι «συμφέρουσα» η ένταξη των περιοχών στο σχέδιο, δηλαδή ο σχεδιασμός που επιβάλλει το Σύνταγμα, διότι αφαιρουμένης της αναγκαίας εισφοράς σε γη για κοινόχρηστους χώρους, προκύπτει «οικόπεδο» που οικοδομείται λίγο περισσότερο από ό,τι αν έμενε εκτός σχεδίου. Η εκτός σχεδίου δηλαδή λειτουργεί αποτρεπτικά για την εφαρμογή των συνταγματικών προβλέψεων υποχρέωσης της ιδιοκτησίας.

Παρόλο που η ιδιοκτησία στην Ελλάδα λειτουργεί ως μηχανισμός συμπληρωματικού εισοδήματος, άρα μοχλός μιας ιδιότυπης κοινωνικής πολιτικής –γεγονός που είναι δύσκολο να αγνοηθεί– θα ανέμενε κανείς ότι τα δύο ανωτέρω δεδομένα θα οδηγούσαν σε μεγαλύτερη αποφασιστικότητα από την πλευρά της εκτελεστικής εξουσίας στην αντιμετώπιση της εκτός σχεδίου δόμησης.

Στον μέχρι τώρα δημόσιο διάλογο έχουν διαφανεί οι εξής προσεγγίσεις (1):

  • Η αδιάλλακτη, που θεωρεί αναγκαία την άμεση και πλήρη κατάργησή της, θέση που υποτιμά, όμως, όχι μόνο την πολιτική δυσκολία επιβολής ενός μέτρου αντίθετου σε μια χρόνια διακομματική ανοχή, αλλά και μια ενδεχόμενη συνταγματική εμπλοκή (λόγω της φερεγγυότητας που οφείλει το κράτος στη σχέση του με τον πολίτη), που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την ίδια την πολιτική βούληση. Η εμπειρία ρυθμιστικής πολιτικής αποδεικνύει ότι τέτοιες ακραίες θέσεις νομιμοποιούν μια καταστροφική πολιτική διγλωσσία, διάσταση μεταξύ λόγων και έργων ή νόμων και εφαρμογής τους ή προγραμματικών προθέσεων και προεκλογικών ρυθμίσεων, που εντέλει συντελεί στην παγίωση της πολιτικής ανοχής.
  • Η ρεαλιστική, που προκρίνει την υποκατάσταση της γενικευμένης εκτός σχεδίου δόμησης με σχέδια χρήσεων γης – θέση που υιοθετείται τόσο από τη Μελέτη Εθνικού Χωροταξικού όσο και από το Σχέδιο του ΥΠΕΧΩΔΕ, με τη διαφορά όμως ότι το δεύτερο δεν θέτει πρόγραμμα /χρονοδιάγραμμα εφαρμογής ούτε και ως στόχο την τελική κατάργηση της εκτός σχεδίου.
  • Η ολοκληρωμένη, συνδέει την κατάργηση με πιο πλήρη μέτρα πολιτικής για τη γη από τα κανονιστικά, όπως χρηματοδότηση, φορολογία κλπ, που αποσκοπούν στη δικαιότερη κατανομή των ωφελειών/απωλειών από το σχεδιασμό και σε σύνδεση των ρυθμίσεων με επικείμενη επένδυση, ώστε να μη οδηγούν σε αύξηση των τιμών γης. Η προσέγγιση αυτή έχει μελετηθεί σε ερευνητικό επίπεδο από το ’97, αλλά υπάρχει μια ατολμία περαιτέρω επεξεργασιών.

Ας δούμε το ποτήρι μισογεμάτο: αν θεσμοθετηθούν ακόμα και οι άτολμες διατυπώσεις του νομοσχεδίου, που συνιστούν στοιχειώδεις μεθοδολογικούς κανόνες σχεδιασμού, μπορούν να λειτουργήσουν θετικά και να αξιοποιηθούν από τις τοπικές κοινωνίες στα πλαίσια των επόμενων βημάτων σχεδιασμού από τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ (τοπικά χωροταξικά σχέδια με ρυθμίσεις χρήσεων γης). Μετατίθεται, δηλαδή, στους τοπικούς θεσμούς η ανάληψη της ελλείπουσας από το ΥΠΕΧΩΔΕ πολιτικής βούλησης και ανοίγεται στα κινήματα πολιτών και την οικολογική αριστερά ένα επίπονο πεδίο αγωνιστικής διεκδίκησης, που μπορεί να τους αποδώσει έναν ηγεμονικό ρόλο στη διαμόρφωση της συνείδησης των πολιτών και στην επίτευξη κοινωνικών κατακτήσεων.

Τα προβλήματα είναι τρία. Πρώτον, ότι τα ΓΠΣ/ΣΧΟΟΑΠ εγκρίνονται ανά Δήμο και ο ρυθμός θεσμοθέτησής τους είναι αργός, οπότε θα αργήσει πολύ να καλυφθεί ο εξωαστικός χώρος με σχέδια χρήσεων γης. Δεύτερον, ότι μια άτολμη επιτελική πολιτική κατεύθυνση δυσχεραίνει την υιοθέτηση περιοριστικών ρυθμιστικών μέτρων απέναντι στα αντιστεκόμενα τοπικά συμφέροντα και, τρίτον, ότι, παρά τις κατά καιρούς συζητήσεις, δεν έχουν θεσμοθετηθεί δημοσιονομικά μέτρα τόνωσης της αγροτικής χρήσης γης ούτε μηχανισμοί συγκέντρωσης/μεταφοράς των δικαιωμάτων δόμησης μιας περιοχής στις οργανωμένες προς πολεοδόμηση ζώνες υποδοχής, λύση που θα συνέβαλλε στην κοινωνική αποδοχή του μέτρου της κατάργησης (2).

Τούτων δεδομένων γίνεται αναγκαία, ως ύστατη λύση, η βελτιωτική προσθήκη στο ΕΧΣ μιας σαφούς διατύπωσης που θα ανέθετε, με δεσμευτικό χρονοδιάγραμμα, στα περιφερειακά χωροταξικά, το έργο της επίσπευσης και εξειδίκευσης του χρονοδιαγράμματος υιοθέτησης χρήσεων γης, αξιοποιώντας τις προτάσεις της μελέτης. Για να υπάρχει αποτέλεσμα όμως, θα πρέπει ως πρώτο βήμα, μαζί με τη κατάργηση των παρεκκλίσεων, να γίνει δραστική μείωση των συντελεστών εκμετάλλευσης και των ορίων αρτιότητας σε όλες τις χρήσεις (κατοικία και παραγωγικές). Η ρύθμιση αυτή θα λειτουργούσε ως επίσπευση του σχεδιασμού, στο βαθμό που τα τοπικά σχέδια μπορούν να διαμορφώνουν ανά ζώνη νέους όρους επιτρέποντας ευνοϊκότερη δόμηση στις θεσμοθετούμενες «ζώνες χρήσεων γης».

Είναι δυνατή η διαμόρφωση ενός ενιαίου διεκδικητικού μετώπου φορέων για την υιοθέτηση ανάλογης θέσης στη συζήτηση στη Βουλή;

(1) Βλ. ενδιαφέρουσα ημερίδα στο Συνήγορο του Πολίτη και παρουσίαση της στο περιοδικό Γεωγραφίες, τ.6/2003-4.

(2) Επί Τρίτση η ιδέα αυτή είχε ονομαστεί «πολεοδομικό εισιτήριο» και σήμερα προτάθηκε από την ΚΕΔΚΕ η υιοθέτηση ανάλογων μηχανισμών.

H Μάρω Ευαγγελίδου είναι πολεοδόμος-χωροτάκτης, μέλος του Τμήματος Οικολογίας του ΣΥΝ.

Advertisements