Της Θέμης Τσολάκου

Τα κριτήρια της νομικής και πολιτικής επιστήμης για την προσέγγιση της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας στο εθνικό αστικό κράτος είναι, παραδοσιακά, η διάκριση μεταξύ των λειτουργιών και η αναγωγή στη βούληση του κυρίαρχου λαού κατά την ανάδειξη και λειτουργία των κρατικών οργάνων. Βέβαια, οι δράσεις και οι λειτουργίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως ιδιαίτερου μορφώματος του διεθνούς δικαίου, πολύ απέχουν από τις παραστάσεις των δημοκρατικών κοινωνιών στα εθνικά κράτη. Ωστόσο, επειδή η Ένωση συγκροτείται στη βάση των κυριαρχικών αρμοδιοτήτων και των βουλήσεων δημοκρατικών κρατών, μπορούμε να σκεφτούμε πώς εφαρμόζονται οι παραπάνω αρχές στην περίπτωσή της.

Αν η αρχή της διάκρισης των λειτουργιών σημαίνει αφενός τη μη σύγχυση λειτουργιών και οργάνων και από την άλλη τη δυνατότητα αλληλοελέγχου και οριακής αλληλοσυμπλήρωσης των λειτουργιών, στην περίπτωση της Ένωσης είναι νοητή μόνο η δεύτερη όψη της. Πρακτικά δεν υφίσταται λειτουργικός και οργανικός διαχωρισμός κατά τη διαδικασία λήψης αποφάσεων στην ΕΕ, αλλά αντίθετα η νομοθετική και η εκτελεστική λειτουργία διαπλέκονται οργανικά, ενώ το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων αναλαμβάνει de facto δικαιοπλαστικό ρόλο. Η σύγχυση αυτή σε όργανα και αρμοδιότητες καταδεικνύεται καλύτερα μέσα από την οριζόντια ανάγνωση των συνθηκών της Ένωσης.

Ειδικότερα, το θεσμικό πλαίσιο της ΕΕ όπως είναι σήμερα οργανωμένο, διαμορφώθηκε με τη συνθήκη συγχώνευσης του 1965, όταν συγχωνεύτηκαν τα Συμβούλια και οι Επιτροπές των Κοινοτήτων. Δυνάμει της συνθήκης του Μάαστριχτ το 1992 προστέθηκαν ή θεωρήθηκαν επίσημα κοινοτικά όργανα το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, το Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή Περιφερειών και η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Πλάι στην παλαιότερη Επιτροπή των Μόνιμων Αντιπροσώπων, στο Άμστερνταμ (1997) θεσμοθετήθηκε η Επιτροπή Απασχόλησης ενώ στη Νίκαια (2003) η Επιτροπή Κοινωνικής Προστασίας.

Η Ένωση στηρίζεται ουσιαστικά σε δικτυακό σύστημα λειτουργίας των οργάνων και λήψης αποφάσεων, όπου ο βαθμός παρέμβασης και συμμετοχής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ως μόνου εκλεγμένου οργάνου από τους ευρωπαϊκούς λαούς, αποτελεί διαδικαστικό όριο για τη δημοκρατική αρχή στην Ένωση. Η διαδικασία «διαβούλευσης» αποτελεί τον ιστορικά αρχαιότερο αλλά και «ασθενέστερο» τρόπο συμμετοχής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη διαδικασία λήψης απόφασης, που βασιζόταν στην τελική απόφαση του Συμβουλίου μετά από πρόταση της Επιτροπής και απλή γνώμη του Κοινοβουλίου. Προσπάθεια αναβάθμισης του ρόλου του Ευρωκοινοβουλίου αποτέλεσε η διαδικασία της «συνεργασίας», που υιοθετήθηκε με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (1986), σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο διαμορφώνει «κοινή θέση» που επιδέχεται δεύτερη ανάγνωση του Ευρωκοινοβουλίου, με δικαίωμα του τελευταίου να απορρίψει τη θέση και να υποχρεώσει έτσι το Συμβούλιο να λάβει απόφαση με ομοφωνία κι όχι ειδική πλειοψηφία, σε περίπτωση που επιθυμεί να εμμείνει στην κοινή θέση. Ισχυρότερη μορφή σύμπραξης αποτέλεσε η «συναπόφαση» (Συνθήκη του Άμστερνταμ, 1997), που καθιέρωσε την ευχέρεια του Ευρωκοινοβουλίου να απορρίπτει οριστικά μια κοινή θέση και να μπλοκάρει τη νομοθετική διαδικασία.

Με την πρόσφατη Συνθήκη της Λισαβόνας, η οποία προσιδιάζει στο Σχέδιο Συνθήκης για το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, χωρίς τις διακηρύξεις συνταγματικής υπεροχής και δίχως να ενσωματώνει καταργητικά τις προηγούμενες συνθήκες αλλά τροποποιώντας τες, επιδιώκεται η θεσμική μεταρρύθμιση στην ΕΕ. Η εν λόγω συνθήκη ενισχύει το ρόλο του Ευρωκοινοβουλίου μέσω της γενίκευσης της διαδικασίας της συναπόφασης σε όλους σχεδόν τους τομείς της πολιτικής της Ένωσης και της εκλογής του Προέδρου της Επιτροπής.

Η πορεία των συνθηκών καταδεικνύει αφενός την ενίσχυση της παρέμβασης του Ευρωκοινοβουλίου στη νομοθετική διαδικασία της Ένωσης κι αφετέρου τη διατήρηση της πρωτοβουλίας αλλά και της διαμόρφωσης του περιεχομένου των αποφάσεων στην Επιτροπή και το Συμβούλιο. Με λίγα λόγια, το ευρωπαϊκό οικοδόμημα απέναντι στις επιφυλάξεις για την δημοκρατία στην Ένωση ανταποκρίνεται με την ενίσχυση εγγυήσεων διαδικαστικού τύπου, κουκουλώνοντας το δημοκρατικό έλλειμμα με περισσότερες τεχνικού τύπου αρμοδιότητες του εκλεγμένου Κοινοβουλίου αλλά διευρύνοντας ουσιαστικά το έλλειμμα δημοκρατικής νομιμοποίησης στην Ένωση.

Ενδεικτική αυτής της τάσης είναι η καθυστέρηση εξέλιξης του κομματικού θεσμού στην Ένωση. Ο πολυκομματισμός ως αρχή που απορρέει από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και ολοκληρώνει την αντιπροσωπευτική δημοκρατία αλλοιώνεται στο κοινοτικό οικοδόμημα, καθώς μετά το Μάαστριχτ τα κόμματα παραμένουν σχηματισμοί ιδεολογικής ή στρατηγικής αποκλειστικά ομαδοποίησης των ευρωβουλευτών, χωρίς να αναλαμβάνουν θεσμικό ρόλο στη ζωή του Ευρωκοινοβουλίου. Η προοπτική συγκρότησης μιας ευρωπαϊκής, διαρκώς ανανεούμενης και πλουραλιστικής δημόσιας σφαίρας στη βάση των λαών της Ευρώπης, που θα ασκεί πίεση στο κοινοτικό οικοδόμημα και θα το νομιμοποιεί, μοιάζει ολοένα και πιο απόμακρη, όσο υποκαθίσταται από την ενισχυμένη θέση του lobbying, πλέον και με την κατάρτιση κώδικα δεοντολογίας για τους εκπροσώπους συμφερόντων που επηρεάζουν την πολιτική και τη διαδικασία λήψης αποφάσεων και καλύπτουν ένα φάσμα από μη κυβερνητικές οργανώσεις έως εκπροσώπους πολυεθνικών εταιριών.

Ασφάλεια και δικαιώματα

Η ασφάλεια, όπως γίνεται αντιληπτή στο κοινοτικό πλαίσιο δράσης, αποτελεί κρίσιμο κριτήριο για τη συγκρότηση του χώρου ελευθερίας και τη διαμόρφωση ενός status δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης. Ήδη από τα προοίμια του σχεδίου Συνθήκης για το Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, η διαφύλαξη της εν γένει ασφάλειας στην Ένωση αποτελούσε τη βασική επιφύλαξη και τη δικαιολογητική βάση περιορισμού στην εφαρμογή των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Για την πιο αποτελεσματική μάλιστα δράση της Ένωσης στον τομέα της ασφάλειας και της δικαιοσύνης, η Συνθήκη της Λισαβόνας «διευκολύνει» τη διαδικασία απόφασης στη δικαστική και αστυνομική συνεργασία, υπάγοντάς την στον κανόνα της πλειοψηφίας κι όχι πια της ομοφωνίας, πράγμα που αποτελεί και τη βάση κατασταλτικής εφαρμογής της μεταναστευτικής πολιτικής στην Ευρώπη.

Κι ενώ το «Ευρωπαϊκό Σύνταγμα» ενσωμάτωνε το Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, η Συνθήκη της Λισαβόνας αναγνωρίζει μεν το νομικό κύρος του Χάρτη, χωρίς όμως να τον ενσωματώνει. Με τον τρόπο αυτό τα ανθρώπινα δικαιώματα ενεργοποιούνται μόνο μέσω του κοινού ευρωπαϊκού κεκτημένου που διαμορφώνεται στη βάση των κοινών συνταγματικών παραδόσεων των κρατών μελών και στην πράξη τίθενται υπό την αίρεση της πολιτικής ασφαλείας της Ένωσης και του πλαισίου των κοινοτικών οικονομικών ελευθεριών.

Η ευρωπαϊκή ιθαγένεια

Επιβεβαίωση της προτεραιότητας εφαρμογής των κοινοτικών οικονομικών ελευθεριών αποτελεί η ίδια η σύλληψη της ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Ουσιαστικά σε κάθε στάδιο εξέλιξης της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη παραμένει μια δέσμη δικαιωμάτων περιορισμένη στις αναγνωρισμένες από την Ευρωπαϊκή Ένωση κοινοτικές ελευθερίες. Στα πρώτα κείμενα των συνθηκών, η ευρωπαϊκή ιθαγένεια ήταν μερική και συναγόταν από τις οικονομικές αρμοδιότητες της ΕΕ και από το αντιπροσωπευτικό πολιτικό σύστημα των κρατών μελών. Ο χαρακτήρας των δικαιωμάτων που συνθέτουν την ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη είναι περιορισμένος και περιοριστικός, λόγω της πλήρους εξάρτησης από την εθνική ιθαγένεια ενός κράτους μέλους, η οποία ορθώνει ένα τείχος αποκλεισμού των εξωκοινοτικών αλλοδαπών και προκαλεί δυσχέρειες στην αποτύπωση ενός ενιαίου ερμηνευτικού κριτηρίου για την ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη.

Η Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, που ενσωμάτωνε το Χάρτη, δεν μπόρεσε να στηρίξει μια υπό διαμόρφωση κοινωνική διάσταση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας. Μια προσεκτική ανάγνωση του περί ελευθεριών τίτλου του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, που δεν αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα των τροποποιημένων συνθηκών, δείχνει ότι, ενώ όλα τα υπόλοιπα δικαιώματα του τίτλου αυτού αναγνωρίζονται σε κάθε πρόσωπο, ειδικά η σχετική διάταξη για την ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη ορίζει ότι «κάθε πολίτης της Ένωσης είναι ελεύθερος να αναζητά απασχόληση, να εργάζεται, να εγκαθίσταται ή να παρέχει υπηρεσίες σε κάθε κράτος μέλος».

Πρόκειται, βέβαια, για τις κλασικές κοινοτικές ελευθερίες, οι οποίες παραμένουν το κεντρικό σημείο αναφοράς της ιδιότητας του πολίτη της Ένωσης. Άλλωστε ούτε στη Συνθήκη της Λισαβόνας προστέθηκε ρύθμιση προς την κατεύθυνση αυτή, με αποτέλεσμα η ιδιότητα του ευρωπαίου πολίτη να παραμένει κοινοτικής εμπνεύσεως. Η αξία του θεσμού θα φαινόταν εάν πετύχαινε να εγκαθιδρύσει έναν δεσμό αλληλεγγύης των πολιτών μεταξύ τους και με την Ένωση, στη βάση ενός κοινά διαμορφωμένου δημόσιου χώρου έκφρασης μέσα από διαδικασίες συλλογικού αυτοπροσδιορισμού, κοινωνικού και πολιτικού πλουραλισμού και με στόχο τη νομιμοποίηση της εξουσίας της, κι όχι την περαιτέρω κατοχύρωση θεμελιωδών οικονομικών ελευθεριών.

Η Θέμη Τσολάκου είναι υποψ. διδάκτορας συνταγματικού δικαίου

Advertisements