της Δανάης Μπαδογιάννη

Η συστηματική παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος έχει οδηγήσει πολλούς από τους επικριτές της να αναγνωρίσουν ότι, στο συγκεκριμένο ζήτημα, η κοινοτική παρουσία έχει μάλλον θετικό πρόσημο. Ας δούμε με ποιον τρόπο έφτασε η Κοινότητα να έχει αυτού του είδους τη δράση αλλά και αν η κοινοτική πολιτική είναι όντως τόσο έντονα προσανατολισμένη στην προστασία του περιβάλλοντος όσο φαίνεται με την πρώτη ματιά.

Καταρχάς, θα πρέπει να έχουμε στο μυαλό μας ότι η κοινοτική περιβαλλοντική δράση άπαντα σε δυο διαφορετικά ζητήματα: στην ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης και των πολιτικών φορέων για την αποτροπή οικολογικών καταστροφών, αλλά και στην εναρμόνιση των όρων παραγωγής και κυκλοφορίας των προϊόντων στο πλαίσιο της κοινής αγοράς. Η Ευρωπαϊκή Κοινότητα αποτελείται από κράτη με διαφορετικό επίπεδο ευαισθητοποίησης και περιβαλλοντικής προστασίας. Αυτό συνεπάγεται διαφοροποίηση από χώρα σε χώρα του κόστους παραγωγής και κυκλοφορίας των προϊόντων ανάλογα με το βαθμό αυστηρότητας των εγχώριων περιβαλλοντικών μέτρων. Σχηματικά, μια επιχείρηση που οργανώνει τη δραστηριότητά της σε ένα κράτος μέλος ενδεχομένως έχει ανταγωνιστικό πλεονέκτημα έναντι μιας άλλης που υπόκειται στους κανόνες ενός άλλου κράτους μέλους με αυστηρότερη περιβαλλοντική νομοθεσία. Kάτι τέτοιο απειλεί να θίξει την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων, που αποτελεί θεμελιώδη στόχο της Κοινότητας. Το ενδεχόμενο αυτό δεν μπορούσε να την αφήσει αδιάφορη.

Αυτή η οπτική της περιβαλλοντικής πολιτικής ήταν που αρχικά την απασχόλησε. Η ιδρυτική Συνθήκη του 1957 δεν περιείχε καμία διάταξη σχετική με το περιβάλλον. Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του ’80 η κοινοτική περιβαλλοντική δράση έβρισκε νομικό έρεισμα σε άρθρα που αφορούν την ενοποίηση των αγορών. Το περιβαλλοντικό αντιμετωπιζόταν μόνο ως παρεμπίπτον ζήτημα σε μια ρύθμιση που αφορούσε την εγκαθίδρυση και λειτουργία της εσωτερικής κοινής αγοράς (π.χ. ταξινόμηση, συσκευασία και επισήμανση επικίνδυνων παρασκευασμάτων).

Με την Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη, η κοινοτική δράση αποκτά και δεύτερο θεμέλιο, που επιτρέπει τη λήψη μέτρων άσχετων με τη λειτουργία της αγοράς, καθώς με μια σειρά διατάξεων το περιβάλλον αναγνωρίζεται ως αγαθό άξιο αυτοτελούς προστασίας από την Κοινότητα. Πέρα όμως από τις διατάξεις αυτές, εξακολουθούν να παράγονται περιβαλλοντικές κανονιστικές ρυθμίσεις στηριζόμενες στη βάση της κοινής αγοράς.

Το αν για μια κοινοτική ρύθμιση θα επιλεγούν οι διατάξεις που αφορούν την κοινή αγορά ή αυτές που προστατεύουν αυτοτελώς το περιβάλλον έχει μεγάλη σημασία, γιατί διαφοροποιείται ο βαθμός ευχέρειας που έχουν τα κράτη μέλη στη μεταφορά της στην εσωτερική έννομη τάξη. Με βάση την αρχή της επικουρικότητας, η Κοινότητα δεν είναι καταρχήν αρμόδια για ζητήματα προστασίας περιβάλλοντος. Η επέμβασή της νομιμοποιείται όταν η προστασία διασφαλίζεται καλύτερα με τη δική της δράση και όχι με αυτή των κρατών μελών. Αντίθετα, όσον αφορά τη λειτουργία της κοινής αγοράς, αποτελεί κατεξοχήν τομέα κοινοτικής αρμοδιότητας. Τα κράτη μέλη, συνεπώς, δύνανται να λαμβάνουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας του περιβάλλοντος και να διαφοροποιούνται από την κοινοτική ρύθμιση όταν αυτή θεμελιώνεται στις σχετικές με το περιβάλλον διατάξεις, κάτι που είναι αισθητά δυσκολότερο όταν βασίζεται στους κανόνες λειτουργίας της αγοράς.

Κλασικό παράδειγμα αποτελούν τα προϊόντα με γενετικά μεταλλαγμένους οργανισμούς. Βάσει της κοινοτικής ρύθμισης που θεμελιώνεται στη λειτουργία της αγοράς, όταν ένα τέτοιο προϊόν έχει άδεια κυκλοφορίας σε ένα κράτος μέλος οφείλουν όλα τα κράτη μέλη να επιτρέψουν την κυκλοφορία του στο έδαφός τους, χωρίς να μπορούν να επικαλεστούν μέτρα ενισχυμένης προστασίας ενάντια στα μεταλλαγμένα. Μια τέτοια διαφοροποίηση για λόγους που αφορούν το περιβάλλον απαιτεί την πλήρωση επιπλέον όρων, και το εύρος της ευχέρειας που αφήνεται στις εθνικές αρχές είναι εξαιρετικά περιορισμένο.

Αυτού του τύπου το θεμέλιο, που συνδυάζει την οικονομική με την περιβαλλοντική ρύθμιση, καταδεικνύει κάτι που ισχύει γενικά και διαπερνά όλο το φάσμα του κοινοτικού δικαίου: την (όχι και τόσο αρμονική) συνύπαρξη διαφορετικών και τελικώς αντιτιθέμενων επιδιώξεων της Κοινότητας. Μεταξύ των διαφορετικών αυτών στόχων –της κοινής και ελεύθερης αγοράς και της προστασίας του περιβάλλοντος– δεν υπάρχει, τυπικά τουλάχιστον, σχέση ιεραρχίας. Με βάση την αρχή της ενσωμάτωσης, που κατέστη θεμελιώδης με την αναθεώρηση της Συνθήκης στο Άμστερνταμ, επιβάλλεται πριν από κάθε κοινοτική δράση, στο πλαίσιο οποιουδήποτε τομέα της κοινοτικής πολιτικής, να λαμβάνεται υπόψη η παράμετρος του περιβάλλοντος. Από την άλλη, αφενός τα κοινοτικά όργανα, όταν ενεργούν στο πλαίσιο της περιβαλλοντικής πολιτικής, οφείλουν να λαμβάνουν υπόψη τις οικονομικές συνέπειες της δράσης τους, αφετέρου τα κράτη μέλη υποχρεούνται, όταν θεσπίζουν μέτρα ενισχυμένης προστασίας του περιβάλλοντος, να μην παραβαίνουν τις υπόλοιπες υποχρεώσεις που τους επιτάσσει η Συνθήκη.

Η σχετική κοινοτική δράση απαντά στην ανάγκη σύζευξης της περιβαλλοντικής πολιτικής με τις απαιτήσεις της ελεύθερης αγοράς, στο πλαίσιο αυτού που αμφιλεγόμενα έχει ονομαστεί «βιώσιμη ανάπτυξη». Στην πράξη, σημεία τριβής ανάμεσα στην προστασία του περιβάλλοντος και τις οικονομικές επιδιώξεις της Κοινότητας εμφανίζονται εξαιρετικά συχνά. Ιδεολογικές βάσεις της οικονομικής κοινοτικής πολιτικής είναι η «αρχή της οικονομίας της ανοιχτής αγοράς» και η «ελευθερία του ανταγωνισμού». Από την άλλη, η προστασία του περιβάλλοντος απαιτεί δράση των δημόσιων φορέων με παρεμβατικό χαρακτήρα (χαρακτηριστικό παράδειγμα αντιπαράθεσης είναι οι περιπτώσεις χορήγησης χρηματικών ενισχύσεων για την προστασία του περιβάλλοντος).

Στη σύγκρουση οικονομικής και οικολογικής συνιστώσας του κοινοτικού δικαίου, αν και όχι εύκολα, φαίνεται να προκρίνονται οι οικονομικοί στόχοι. Πάλι σχηματικά, μπορούμε να πούμε ότι αφετηρία και γενικός κανόνας είναι η οικονομική ελευθερία, στην οποία όμως μπορούν να τεθούν περιορισμοί για λόγους περιβαλλοντικής προστασίας. Οι περιορισμοί αυτοί δεν είναι ανεξέλεγκτοι αλλά υπόκεινται στα όρια που επιβάλλει το σύστημα της «ανοιχτής αγοράς» και ο ελεύθερος ανταγωνισμός.

Παρά το δομικό αυτό πρόβλημα, οφείλουμε να αναγνωρίσουμε ότι και θεωρητικά η θέση του περιβάλλοντος έχει αναβαθμιστεί πολύ στην κοινοτική έννομη τάξη (κυρίως με τη Συνθήκη του Μάαστριχ και την αναθεώρησή της στο Άμστερνταμ), αλλά και πρακτικά παρατηρούμε μια αξιοσημείωτη νομοπαρασκευαστική διαδικασία σχετική με το περιβάλλον από τα κοινοτικά όργανα. Η κοινοτική περιβαλλοντική πολιτική εμπνέεται από επιμέρους μέτρα στις εθνικές νομοθεσίες των κρατών μελών, τις οποίες με τη σειρά της επηρεάζει, θετικά τις περισσότερες φορές, και αναδιαμορφώνει σε πολύ μεγάλο βαθμό (παράδειγμα οι σχετικά πρόσφατες οδηγίες για τη διαχείριση των υδάτων και των αποβλήτων).

Αξίζει όμως να σημειωθεί ότι τα κοινοτικά κείμενα που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος είναι εκείνα που συναντούν τις μεγαλύτερες αντιστάσεις στη μεταφορά τους στις εσωτερικές έννομες τάξεις των κρατών μελών. Χαρακτηριστικό πρόσφατο παράδειγμα, η οδηγία για την περιβαλλοντική ευθύνη, που καινοτομεί, αναγνωρίζοντας ως αντικείμενο αποκατάστασης την οικολογική ζημία που υφίσταται το περιβάλλον. Η οδηγία, αν και περιέχει τόσο πολλές εξαιρέσεις που τελικά αφορά πολύ μικρό ποσοστό οικολογικών ζημιών, δέχτηκε τόσο έντονη κριτική από τα επιμέρους εθνικά όργανα, με το επιχείρημα ότι θα θιγεί η ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων, που η ουσιαστική της εφαρμογή τίθεται εν αμφιβόλω.

Η Δανάη Μπαδογιάννη είναι μεταπτυχιακή φοιτήτρια κοινοτικού περιβαλλοντικού δικαίου

Advertisements